立法应当体现人民群众的意志，反映人民群众的意见、要求和建议。在立法过程中听取社会各方面的意见，既是民主立法的体现，也是立法法的明确要求。起草法律、法规草案是立法的一个关键环节，也要体现民主立法的要求。尤其是要设定行政强制，限制或者剥夺公民的人身权利或者财产权利，更应当让公众参与，充分听取各方面的意见。听取意见的形式包括听证会、论证会等。所谓论证会，就是邀请有关专家对草案内容，对拟设定的行政强制从必要性、可行性、科学性进行研究论证，作出评估，供起草单位和制定机关参考。听证会是指起草单位主持，由行政机关和公民参加，对拟设定的行政强制的必要性、合理性等进行辩论，起草单位根据辩论结果确定草案内容。立法听证在国外是一种比较成熟的立法民主制度，最初是由美国将司法听证引入立法和行政中，出现立法听证，“二战”后传到日本和拉丁美洲国家。在我国，立法听证是由立法法最先规定的一项立法民主参与制度。除了论证会、听证会外，还有一些其他的听取意见的方式，如召开座谈会、将草案印发有关部门和单位，书面征求意见。随着网络技术的发展，通过网络征求社会公众意见成为新兴的征求意见方式，全国人大常委会、国务院和一些有立法权的地方人大在制定法律、法规时，要求每个法律、法规草案都要通过网络向社会公开征求意见。
说明的内容包括：（1）设定行政强制的必要性。每部法律、法规的制定，起草单位都要向制定机关说明立法的必要性。为了限制设定行政强制过多，除了对整个立法的必要性作出说明外，本条还要求对设定行政强制的必要性作出说明。（2）设定行政强制可能产生的影响。设定行政强制的目的是为了制止或者纠正违法行为，维护公共利益和社会秩序。但同时也要防止过度管制，使经济和社会活动失去活力，让老百姓动辄得咎，无所适从。对设定行政强制可能产生的影响要全面分析、说明，不仅要分析、说明设定行政强制的积极影响，也要分析、说明设定行政强制的消极影响，尤其要分析、说明设定行政强制增加的制度成本和执行人员可能违法行使强制权的风险。设定行政强制要把握好政府管制和公民权利之间的平衡，能不设定行政强制的，就不要设定行政强制。要遵守本法第五条的规定，行政强制的设定应当适当，采取非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定行政强制。（3）听取和采纳意见的情况。在起草单位采取听证会、论证会等形式听取意见的过程中，要全面、充分地听取各方面的意见，既要听取行政机关的意见，也要听取公民、法人和其他组织的意见，既要听取本部门的意见，也要听取其他部门的意见，既要听取赞成的意见，也要听取反对的意见。现在一些听证会出现走过场的情况，采纳与否，完全由主持听证的机关自己掌握，有的部门把听证会、论证会当作维护部门利益的工具，听得进对自己部门有利的，听不进对自己部门不利的，使听证失去本来的作用。因此，本条规定要向制定机关说明听取和采纳意见的情况，就是要求听取意见要有实际效果，防止征求意见走过场、走形式。
