在我国城镇化如火如荼进行之时,一些地方悄然出现了户籍“非转农”现象,与通常“农转非”的城镇化趋势相反,部分人希望将城市户籍转为农村户籍。类似的报道经常见诸报端,例如杭州市滨江区马虎村20余名大学生要求将因上学转出的户口转回农村,浙江桐乡市一年出现52例跨省“非转农”事件等。浙江的台州、义乌等地还专门出台相关文件来应对这类问题。另外一个相关趋势也引人关注,那就是我国农民“农转非”的意愿越来越低,最近媒体报道称有90%的农民不愿意放弃农村户口;一项针对全国的调查也显示,有75%以上的进城农民并不愿意放弃农业户口。由于这种现象与城镇化的大趋势相反,很多人称之为“逆城市化”。
“非转农”呈现明显的地域性特征
“非转农”现象呈现明显的地域性特征,并非全国普遍现象,“非转农”高发地区主要集中在农村经济社会发展良好、与城市差距较小的地区,具体而言,可以分为三类。
第一类以高度的农村工业化为特征,主要集中在长三角地区。长三角地区的广大农村作为大城市的腹地,形成了高度专业化的农村工业,农村工厂和市场遍地开花,交通便捷,城乡公共服务差距大幅缩小。以浙江为例,浙江义乌等地农村的许多百姓都自己办厂开店,积累了大量的财富。当地规定,农村社区的居民可以免费得到一块120平方米的宅基地,一块宅基地平均价就在百万元以上,如果再在这个宅基地上建3层小楼就值600多万元。
第二类是以发达的集体经济为基础的村庄分红为特征,主要集中在珠三角地区。在这些地区土地收益根据社区户籍每年分红,这意味着拥有当地的农村户口,就能够有从土地经营收益中分一杯羹的权利。在改革开放初期,珠三角很多村庄集体修建工厂出租给外商,至今仍有大量的租金收入,当地村民按照户籍可以按年获取红利。因此,珠三角很多地区的农民即便有“农转非”的机会也不愿意把户口转出去。
第三类大量集中在北上广等大城市周边,城市的辐射带动作用拉动了郊区的发展,大城市周边的土地价值也在不断增值,一旦拆迁或者土地征用,能够获得大量补偿。
在上述三类情形中,当地的农村经济社会发展水平都比较高,农村公共服务比较齐全,与城市的差距非常小。
“进城不转户”的牵制力与排斥力
除“非转农”之外,近年来越来越多农民愿意进城,但并不愿意转户口。这主要源于农村土地后顾之忧的牵制力以及半截子城镇化的排斥力。
农民对进城的最大顾虑来自于土地,尽管国家规定了农村土地承包关系长久不变,但各地在制定城镇化具体政策时多以农民的土地为条件,土地换保障、土地换住房等政策曾经大行其道。土地对于农民而言往往是最后的生存保障,以此为代价进入城市,农民必然心存疑虑。
为了消除顾虑,解决新市民的社保、就业、发展等问题就至关重要。然而很多地方只顾把农民转移出来,农民的生活成本提高、就业困难、城市融入情况差,同时没有获得与城市居民同等的社会保障,上楼致贫问题不断出现,让农民放心且自愿地放弃农村户籍成了困难的事情。
当前的现实是,只能把中小城市和小城镇作为农民转户进城的主要承接地,但中小城市和小城镇发展往往不尽如人意,对农民缺乏吸引力。
这体现了我国城市发展的行政级别特征,即城市很多资源的配置是按照行政级别进行的,行政级别高的大城市获得更多资源,行政级别较低的市县镇则获得较少资源。一个显著的例子是京津冀地区,北京、天津两个直辖市资源集中,大城市病一直解决不了,而环绕北京、天津的河北省却有很多贫困县,因为资源过不去。以往的城乡统筹,是把资源都统筹到城镇尤其是大城市去了,乡镇、县城发展较难。
与发达国家“逆城市化”的异同
发达国家“逆城市化”其实是城乡均衡发展的结果,我国上述现象的出现与此既有相似之处,也有区别。以美国为例,其郊区或者农村的公共服务与大都市基本等同,但却能够较便宜地拥有宽敞的住房、便捷的交通和空气质量高的环境,对中产阶级吸引力很大。大量的中产阶级外迁就形成了逆城市化现象。
美国有6000多所大学,在大都市的很少,大都集中在小镇上,形成富有特色的大学镇。美国不少企业也愿意把总部设置在小镇上,形成公司镇。在这种格局下,人口、就业机会和资源就从城市向农村流动,形成了发达国家的“逆城市化”现象。在大学镇与公司镇,由于只有具备一定知识技能的人才能够在这里就业,相反大城市则能够提供更多低技能的基础性工作,于是出现穷人往大都市跑,富人到乡村工作的人才逆流动。
“逆城市化”的说法来源于发达国家城市化后期的一个阶段,因此,用“逆城市化”来描述目前国内出现的“非转农”等现象并不准确。两者相比较,我国的“非转农”与发达国家的“逆城市化”有相似之处,但也有一定区别。相似之处在于,两者的前提都是较小的城乡差距。差别在于发达国家的“逆城市化”是城市化后期大城市病驱动下的资源逆向流动,而我国还远没到这个阶段,“非转农”还是少数,大量农民仍愿进城,只是不愿转户罢了。
对我国城镇化之路的启发和思考
我国城镇化还在快速推进,“非转农”“进城不转户”等现象给当前的城镇化之路敲响了警钟,也暗含了一些启示。未来的城镇化之路,必须正视存在的问题,以农民的利益为前提,突破各种制度障碍,才能够实现良好的城乡互动,实现健康稳定的城镇化。
第一,应当继续持久地推动就近城镇化进程。我们认为,目前局部地区出现的“非转农”更多呈现出就近城镇化的特征,是城镇化的一种特殊形式。农民可以离土不离乡、就业不离家、进厂不进城,并且在教育、医疗、就业、社会保障等方面享受与城镇居民同质的服务,实现就地市民化、就近城镇化。
以往认为的城市化就是要将农村居民都转移到城市生活工作,这是一种比较狭义的观点。在这种观念指导下的城市化,往往会造成城市超荷负载,形成大城市病,带来社会问题和环境问题。我们需要改变对城市化的这种认识,并且在政策上为就地城镇化创造条件。
我国长三角和珠三角等地区,通过发展农村工业和集体经济,经济实力迅速增强,有就地城镇化的基础。实际上,就地城镇化是城镇化的理想形式之一,能够在不增加中心城市环境压力、人口压力、财政压力等基础上,改善农村居民的生产和生活水平,农村居民也不会因为生活环境改变而产生疏离感,有利于从根本上提高城镇化的稳定性。
第二,破除户籍制度羁绊,大力发展并完善城乡社会保险制度,坚决保障农民的土地承包经营权和集体收益权,解除农民的后顾之忧。与此同时,改变资源按行政级别和权力配置的问题,促进资源在地区间的合理配置,进一步推进大都市圈外围中小城镇的建设,引导资源向小城镇转移,增强小城镇的经济实力,让小城镇能够留住人,实现就地城镇化。(中国人民大学农业与农村发展学院 郑风田 普蓂喆）
