2013年3月，北京市西城区区长王少峰(右二)出庭行政诉讼案。王贵彬 摄

　　“当了二十多年的处级干部，自以为驾轻就熟。但第一次上被告席前，我竟然两夜没睡好……”这是北京市平谷区人力资源和社会保障局局长刘忠的应诉感受。和他有相似经历的官员数量正在悄然增加。事实上，行政机关领导班子成员出庭应诉已不是新鲜事，针对官员出庭应诉的相关制度也在逐步建立和完善之中
　　编辑整理 法治周末记者 高欣

　　10月28日下午，作为北京市丰台区政府的委托代理人，丰台区常务副区长刘宇来到北京市高级人民法院，出庭应诉一起信息公开上诉案。据媒体报道，这是十八届四中全会闭幕后，行政机关负责人到北京市高级人民法院出庭应诉的首起案件。

　　同日，第十二届全国人大常委会第十一次会议分组审议行政诉讼法修正案草案(以下简称“三审稿”)，三审稿进一步规范行政机关的出庭应诉，其中对于“民告官不见官”的情形做了有针对性的规定，人民法院可作出对“一把手”处分的司法建议。

　　从行政诉讼法颁布，再到官员出庭应诉制度的建立，历经26年。这期间，全国多地对官员应诉制度进行了程度不一的摸索与尝试。

　　北京平谷有官员成出庭“专业户”

　　北京市在全国率先推行行政首长出庭应诉制度，平谷区则堪称北京市最为典型的一个区。

　　2011年1月，平谷区法院向平谷区政府发送当年第1号司法建议，建议平谷区政府建立行政机关负责人出庭应诉制度。

　　“拿到这份司法建议时，我感到脸上火辣辣、心里沉甸甸。”时任平谷区区长、现任平谷区委书记张吉福说。

　　当年7月，“行政首长应诉制”在北京市平谷区全面推开，并且首年就已有区长出庭的例子。

　　“在村民们这里，如果区政府只派一个律师出庭，就会很不高兴。而现在政府一把手出庭了，就感到很放心，我们实实在在感受到了法律面前人人平等。”平谷区村民张满贵说。

　　仅一年时间，平谷区党政机关行政首长应诉率，就由原来的2.45%上升至75.68%，成为北京行政首长出庭应诉率最高的区县，也是全国范围内极少地区公布应诉率的政府之一。

　　2011年6月，平谷区王辛庄镇小辛寨村村民王某等3人因国有土地使用证颁发问题将区政府告上法院。庭审中，作为区长的张吉福第一次坐到了被告席上。

　　庭审中，张吉福认真倾听王某等人的发言，还不停地做笔记。在法庭调查和辩论环节，张吉福积极发言，很少让身旁的工作人员为自己“代劳”。

　　最终，这起案件法院判决平谷区政府胜诉。

　　而在2012年11月的另一起区政府作为被告的案件中，张吉福再次出庭应诉，却遇到败诉。不过，区长出庭应诉还是作为平谷区打造法治政府的“保留节目”，一直延续至今。现任平谷区区长姜帆也曾多次出庭应诉。

　　3年来，平谷区不断加强行政机关负责人出庭应诉工作。平谷区法院探索形成了“党委领导、政府主导、法院推进、司法行政联动”的“平谷路径”。行政机关负责人出庭应诉行政案件118件，出庭应诉率达到60%，而在2010年之前出庭应诉率仅为2.45%。

　　在这一制度的推进中，平谷区人力资源和社会保障局局长刘忠可谓是出庭“专业户”。

　　2012年，刘忠首次出庭一起工伤案。从此以后，每年的第一个案子，刘忠都会出庭。

　　“当了二十多年的处级干部，自以为驾轻就熟。但第一次上被告席前，我竟然两夜没睡好。庭审过程中辩论激烈，原告律师对我们执法过程中的细节的挑剔，让我脸上火辣辣的，但法庭程序严谨规范，不管输赢我都服气。”刘忠说，“从2012年那次至今，告我们的案子，我都积极出庭应诉。通过案件，我们工作人员的行政水平真是一目了然。”

　　“何案出庭”“何人出庭”标准不一

　　今年，平谷区的“行政首长应诉制”不时出现在报端，引发众人关注。然而，如果追溯这些年国内行政机关负责人出庭应诉的例子，还得回到西北的一个县城。

　　陕西大唐律师事务所主任郭建勋至今还记得，2001年12月他代理的那一起农民状告县政府的土地确权行政案。

　　13年前的这场庭审，因为陕西省合阳县时任县长王荣举以县政府法定代表人的身份出现在被告席上，引人瞩目。

　　“之前代理了七八起‘民告官’案，从来没有行政长官出庭应诉的，觉得很稀罕。”郭建勋回忆，这是他二十多年的律师从业生涯里，唯一一次见到行政长官出庭。当时法院很重视，法院院长亲自担任审判长。

　　据报道，县长亲自出庭应诉，目的是为了给全县贯彻行政首长出庭应诉制度做表率。

　　2000年1月1日，合阳县《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》正式实施，要求一旦政府职能部门被起诉到人民法院，被告单位的行政首长必须出庭应诉。

　　其后，2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》，要求“对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩”，这项最初出自陕西一个偏僻县城的制度创新，在全国多地得到效仿。

　　据相关统计，截至2011年，全国范围内相继出台了至少150个有关行政首长出庭应诉的实施文件，包括四川、河南、辽宁、山东、江苏、上海、广东等全国大部分省市。

　　在北京，除平谷之外，其他区县也在推进该项制度。今年7月11日，北京市西城区区长王少峰也坐到了北京市高级人民法院的被告席上，对上诉人提出的质疑一一进行答复。

　　2013年7月，北京市实施《北京市人民政府行政应诉工作规则》，规定以市政府为被告的行政诉讼案件，出庭人员中应当至少有1人是应诉承办单位的负责人或者工作人员。

　　近日，河北省发布《关于建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的通知》，明确规定河北省各级行政机关发生行政诉讼案件后，被诉行政机关主要负责人应当出庭应诉的9种情形；并将出庭应诉工作纳入年度依法行政考核指标体系，实施责任追究。

　　什么情况下需要行政机关负责人出庭应诉？

　　法治周末记者梳理发现，各地的标准不一，但一般是按照应诉案件的种类、重要程度、应诉案件的数量，来确定负责人是否出庭。“具有重大影响”“案情复杂”“可能影响社会稳定”的案件往往会需要行政机关负责人出庭。

　　另外，广东东莞、北京密云等地还把“本年度需要开庭审理的第一件行政诉讼案”列入行政机关负责人需要出庭的范围。

　　一些地区还有“个性化”的要求。比如，江苏省海安县要求一把手必须出庭的情形还包括“行政机关当年在行政诉讼中败诉的”；重庆市的规定中则有一条标准是“市人大代表、市政协委员旁听的案件”。

　　河北省出台的相关规定更为清晰和具体，将“一把手”出庭的情形细化为“原告5人以上的群体性案件”“造成公民死亡或者丧失劳动能力的行政赔偿案件”“环境污染引起的行政赔偿案件”等9种。

　　不少官员出现“不适应”

　　放眼国内，行政机关领导班子成员出庭应诉的案例并不鲜见。北京市西城区副区长李岩和上海市黄浦区区长彭崧分别在去年和今年出庭应诉。他们属于应诉官员中行政级别较高的官员。近年来，江苏省住建厅、人社厅、国土资源厅等厅局级领导也曾出庭应诉。

　　不过，在实践过程中，行政首长出庭的还是少数。

　　有媒体曾对中国裁判文书网上山东省某中院今年4月30日至8月27日公布的100份明确出庭人身份的行政案件裁判文书统计发现，半数以上案件有行政机关工作人员作为委托代理人出庭应诉，其余为律师出庭，行政机关“一把手”出庭的案件数为零。

　　法治周末记者梳理发现，在官员出庭案件的报道中，多为县级官员及其他基层官员，厅局级领导并不多。而在各地规定中，“行政负责人”可以说是一个笼统而又模糊的概念，只有部分地区对“行政负责人”进行了明确。

　　今年8月初，广东省广州市政府出台的相关规定中，将“行政负责人”界定为市、区人民政府的工作部门，直属机构和法律法规授权的组织等行政机关的法定代表人，主持工作的负责人和分管负责人，但不包括区长和市长。

　　河南省新昌市则规定，出庭应诉的行政机关法定代表人是行政“一把手”和主持工作的副职负责人。

　　北京市大兴区的要求更为严格，“单位‘一把手’因正当理由不能出庭应诉的，须上报区政府，政府同意后才可委托分管负责人出庭应诉”。

　　2013年，山东省青岛市中院和市政府法制办也对以往制度作了改进，进一步强调有重大影响、关系到多数当事人利益的群体诉讼大案必须“行政机关领导班子成员”出庭。

　　2013年，仅在安徽省合肥市各级法院开庭审理的行政诉讼案件就有788件，其中，近三成案件有“行政首长”亲自出庭当“被告”。

　　合肥市法制办副主任高明说，从2007年合肥6个单位试点，到2012年成为一项制度在全市范围铺开，有不少官员出席庭审，包括多名政府职能部门的“一把手”。但从表现来看，很多官员显然还不能适应站在“民告官”的被告席上，无法应答如流。

　　“上庭应诉是有技巧的，没有律师帮你‘挡驾’，你要自己去回应。这需要你首先要对庭审流程很熟悉，还要对案件非常了解。”高明表示，如今大部分政府官员都对行政首长出庭应诉制度非常支持，但在推行中，难点在于部分官员的应对能力有限，以及法律知识的欠缺。

　　有研究者研究以往案例发现，由于受专业知识局限，行政首长在庭审中宣读答辩状、进行举证、质证、发表辩论意见、最后陈述意见的几乎没有。

　　在现有的公开案例中，今年7月，北京市西城区区长王少峰应诉时是少有的积极发声者。他不仅在辩论环节发表被告方的观点，还在最后陈述环节亲自出马。

　　行政机关负责人出庭应诉可有选择性

　　尽管行政首长出庭应诉取得的成效显著，但问题仍然存在。

　　在全国人大代表、北京天达律师事务所主任李大进看来，行政首长出庭应诉仍存在“立案难、开庭难、执行难”三大难题。他认为，北京作为首善之区，行政诉讼在全国做得是最好的，但全市行政首长出庭应诉的平均比例偏低。

　　事实上，个别官员“做得好”但总体不够理想的状态，在全国范围都存在。

　　在广东省，佛山市三水区和东莞市的行政首长出庭应诉率据称都达到100%，但广东省高院院长郑鄂曾对媒体公开表示，全省行政首长出庭应诉率较低。

　　中国政法大学副校长、中国行政法学会会长马怀德指出，行政首长出庭应诉制，原则上行政首长都要出庭应诉，但也要考虑到例外。比如，有些首长，比如省长、部长公务比较繁忙，并不能保证每次都能出庭应诉，所以可以委托代理人。

　　中国人民大学比较行政法研究所所长杨建顺提出了不同的看法。

　　杨建顺认为，在出庭应诉时，让谁出庭应诉、不让谁出庭应诉，都与合法与否没有必然的联系，有的是适当与否的问题，很多时候是裁量的问题。

　　对于行政机关来说，副职可能刚好主管政法，既懂政法专业知识，又负责这方面工作。因此，杨建顺认为，副职去出庭应诉，有时要比“一把手”出庭应诉好。

　　至于如何才能真正解决“民告官不见官”的难题，杨建顺认为，这需要整顿行政诉讼的环境，但不一定仅仅在行政诉讼法范畴内，而是要有一个法治国家、法治政府、法治社会一体化的建设。

　　有专家表示，要推进依法行政和法治政府建设，行政官员的法治思维和法律素养至关重要，建议从顶层设计上强力推进行政负责人出庭应诉制度。比如：立法上要有硬性规定；推动省部级官员出庭应诉形成示范效应等。

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为，行政机关负责人应诉有利于解决行政争议，有利于提高领导干部的法治理念和法律知识，有利于改变老百姓“信访不信法”的现象。

　　“当然，我并不主张所有行政案件都要有行政机关负责人出庭应诉，这既不可能，也无必要。”姜明安表示。

　　姜明安建议，一是影响公民法人或者其他组织重大权益的，或者有重大社会影响的行政案件，应有行政机关负责人出庭应诉；二是行政机关负责人在一定时间(如一年或两年)内应至少自行选择一个案件出庭应诉一次。

　　(资料来源：《京华时报》《北京晨报》、新华社等) 法治周末实习生周碧莹对此文亦有贡献