取消具体行政行为与抽象行政行为的分类,明确复议案件被告,规定行政首长出庭应诉,行政诉讼法修正案草案二审稿——

　　解决“四大难”,为“民告官”之路清障 

郭山泽/漫画

　　行政诉讼法是一部典型的“民告官”法律,承载了无数老百姓的期望,具有维护行政相对人合法权益和督促行政机关依法行政的正能量作用,对于打造“法治政府”具有不可替代的作用。不过,这部法律实施24年来,“民告官”之路走得并不顺畅,行政诉讼中面临的“门难进、案难审、判难胜、诉难息”等问题亟待通过修法,从立法制度层面予以解决。

　　8月25日至31日,十二届全国人大常委会第十次会议二次审议了行政诉讼法修正案草案(下称二审稿)。一些常委会委员及专家认为,草案二审稿进一步完善了行政诉讼程序,尤其是取消具体行政行为与抽象行政行为的分类、明确复议案件的被告、规定法院对“明显不当”行政行为的撤销权、强化审判监督等,使得相关规范内容更加明确,程序更加公正,针对性、可操作性和解决行政争议的功能进一步增强。

　　受案范围为何要取消“具体”二字

　　二审稿最大的一个亮点是,将现行行政诉讼法中对“具体行政行为”可提起行政诉讼,修改为“行政行为”。外界普遍认为,这一修改将让“民告官”更易立案。

　　按照现行行政诉讼法,公民可就行政机关的具体行政行为提起诉讼,不能就行政机关的抽象行政行为提起诉讼,包括行政法规、行政规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等,都被划为行政诉讼的“禁区”,使得大量由行政行为引发的纠纷不能顺利进入司法程序。行政诉讼法实施不久,抽象行政行为不可诉的矛盾就凸显出来,要求修改行政诉讼法,将抽象行政行为纳入可诉范围,一直是社会舆论的强劲吁求。一些法学家认为,此次二审稿将抽象行政行为可诉写入行政诉讼法修正案草案,成为行政诉讼法首次修法的一个重大成果。

　　审议中,吴晓灵委员提醒,行政诉讼法的修改有一个非常重要的问题,即可诉范围。过去大家通俗地说行政诉讼法就是民告官的法,但什么可以告,什么不可以告,一定要明确界定。闫小培委员亦建议增加对“行政行为”的界定,“如果这样一个基础概念的界定不明确,其后的受案范围界定就会受到很大限制。”

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安表示,将“具体行政行为”改为“行政行为”的意义有两点:其一,可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍,如对规范性文件的附带审、对行政合同案件的受理等;其二,可为今后具体法律法规扩大行政诉讼受案范围提供依据,在立法机关认为条件成熟时,随时可将任何行政行为纳入行政诉讼受案范围,而不受“具体行政行为”的限制。

　　姜明安建议,在行政诉讼受案范围方面可采取“负面清单”的方式,凡是法律没有禁止相对人起诉的,相对人不服行政行为,都应该允许其向法院起诉。“你不想让老百姓告的,你就用法律明明白白地告诉老百姓。这样做多好,法律模模糊糊的,‘信访不信法’的问题就终不能解决,法治的梦想就终不能完全变成现实。”

　　“行政首长出庭应诉”为何写入草案

　　行政诉讼法实施以来,在很多地方还存在“民告官却见不到官”的现象。有统计表明,全国发生的行政诉讼案件中,行政首长作为法定代表人出庭应诉的比例不到千分之二。一些专家认为,行政机关主要负责人出庭应诉应当是一条刚性的法律原则。此次二审稿在吸纳各方意见的基础上规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭。”

　　据全国人大常委会法工委相关负责人介绍,这一增改是为了将一些地方推行且效果较好的“行政首长出庭应诉制”作为法律规定下来,既有利于解决行政争议,也可增强行政机关负责人依法行政的意识。在规定此条文时,既考虑到行政机关负责人对具体事务有决定权,由其直接出庭对解决纠纷效果较好,也考虑到机关负责人往往事务繁多,不一定能保证出庭,因此补充了“可以委托相应的工作人员出庭”的条款。

　　姜明安对“行政首长出庭应诉制”持肯定态度,他认为,行政机关负责人应诉有利于解决行政争议,有利于提高领导干部的法治理念和法律知识,有利于改变老百姓“信访不信法”的现象。当然,他并不主张所有行政案件都要有行政机关负责人出庭应诉,这既不可能,也无必要。他建议,一是影响公民法人或者其他组织重大权益的,或者有重大社会影响的行政案件应有行政机关负责人出庭应诉;二是行政机关负责人在一定时间内应至少自行选择一个案件出庭应诉一次。

　　审议中,一些委员对行政首长出庭应诉的规定能否按初衷落实提出了担忧。刘政奎委员说,要求行政机关负责人“逢诉出庭”显然不现实,对什么情况不出庭可以委托他人出庭,草案应该进行明确。他建议将相关条款修改为“人民法院在审理重大复杂行政案件时,应要求被诉行政机关负责人出庭应诉,特殊情况不能出庭的,需经人民法院同意,并委托其他机关工作人员出庭”。

　　据悉,目前仅有北京、河北、广东等地试行了行政首长出庭制,并明确规定了哪些情形下行政机关负责人必须出庭应诉。

　　为何让复议机关“一律当被告”

　　行政复议是有效解决官民纠纷、将行政争议化解在行政机关内部的重要途径,也是官民纠纷诉诸法院的“缓冲地带”。但长期以来,我国行政复议的社会认可度还不高,与大量行政诉讼涌入法院相比,行政复议案件数量却不高,在一些地方甚至形同虚设。中国政法大学教授、中国行政法学研究会会长应松年认为,行政复议不能更广泛地发挥它的作用,可能和被告问题有关。

　　现行行政诉讼法规定,“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告”。实践中,复议机关为了不当被告,维持原行政行为的现象较为普遍,导致行政复议制度未能很好地发挥作用。对此,二审稿明确规定,“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告”。

　　只有大部分纠纷和矛盾在行政机关层面上解决了,法院才可以更好地解决有关行政争议。有专家表示,不论复议机关是维持原决定还是变更,如当事人决定提起行政诉讼,复议机关应当一律成为被告。只有让复议机关成为被告,才能更好地督促复议机关有效办案。

　　姜明安对“让复议机关一律成被告”持不同看法。他认为,让复议机关当被告,确实有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做“维持会”而导致复议公信力严重下降的现实困境。但是有一种特例,即现在很多地方的行政复议实行复议委员会制度,“有点像法院的审案(当然不及法院的程序严格、正式),委员大多是行政机关以外的专家、学者、律师,有的还是人大代表或政协委员,复议委员会审案一般不会出现做‘维持会’的情形。让非行政机关的复议委员会做被告似乎就等于让一审法院做被告一样荒谬。”

　　解决“四大难”更需强化审判监督

　　二审稿审议中,有常委会委员建议,为更好地解决行政诉讼中的“门难进、案难审、判难胜、诉难息”等问题,应该加强行政诉讼审判监督。

　　莫文秀委员建议,增加对行政赔偿诉讼中调解行为及调解内容检察监督的规定;保留再审检察建议的监督方式,并将“检察建议”修改为“检察意见”。她解释,检察院以再审检察建议对同级人民法院行政审判进行监督,是在长期实践中形成的,该监督方式较抗诉而言更为缓和,可促使法院依职权自行启动审判监督程序。“两高”已通过会签司改文件对该制度予以明确,不宜反复。“检察建议”是民诉法中的用语,实践中,“检察建议”的名称以及使用都存在一定的问题,不能满足检察监督的需要,检察建议不具有律他性,其作用发挥的效果完全取决于被建议者的自觉性,不符合制度设计的目的,故建议将“检察建议”的名称修改为“检察意见”,并规定“检察意见”的法律效力。

　　白志健委员在分组审议时也表示,与民事诉讼法相比,草案规定的检察监督程序只有一个条文(第57条),过于简单,可操作性不强。检察机关办理抗诉案件的期限、能否调查取证等问题,草案都没作出明确。建议在行政诉讼法修改稿第90条后增加一个条文:人民检察院办理抗诉案件的程序,本法没有规定的,适用民事诉讼法的规定。

　　龚建明委员建议进一步明确行政检察监督的范围,切实强化检察监督的方式和手段。“现行的行政诉讼法对于行政检察监督只规定了抗诉一种方式,与抗诉方式相比,检察建议能够实现同级监督,具有适用范围广泛、直接、高效,手段相对和缓的优势,建议将检察建议作为对行政诉讼进行监督的一种法定方式。”

　　此前,中国人民大学法学院教授杨建顺在媒体上撰文称,行政诉讼检察制度是行政诉讼法律制度的重要组成部分,而检察建议制度是行政诉讼检察制度的重要组成部分,要科学建构行政诉讼检察建议制度。这既是法治理念的内在要求,也是对中央关于加强检察机关法律监督工作要求的落实。